La question ambiguë de la représentation extérieure de l’Union européenne

Une source de friction entre le Conseil européen et la Commission – Décryptage protocolaire du « Sofagate » – Épisode 3


« Représenter » constitue l’une des principales prérogatives de l’activité diplomatique, favorisant à présent l’établissement de relations interétatiques permanentes et la jouissance de droits de légation active et passive. (Salmon, 1994). Dotée d’une personnalité juridique depuis 2007, l’Union européenne est devenue désormais un acteur diplomatique à part entière, en mesure de défendre ses intérêts et de se positionner comme un interlocuteur fiable aux yeux des États sur la scène internationale.

Le rôle de l’Union européenne en tant que partenaire extérieur a évolué au fil du temps : si dans les années 1970 les États-Unis dénonçaient la difficulté, voire l’impossibilité, de repérer la Communauté européenne à l’extérieur de ses frontières, un sentiment synthétisable dans la célèbre phrase d’Henry Kissinger « L’Europe, quel numéro de téléphone ? », de nos jours il est presque impossible de ne pas repérer un interlocuteur chargé de représenter les intérêts de l’Union. La représentation extérieure de l’Union européenne est à la fois « une et trine », revenant désormais, depuis les modifications introduites par le traité de Lisbonne, à trois acteurs principaux : le Conseil européen, la Commission et le haut représentant aux affaires étrangères et à la politique de sécurité, assisté dans son travail par le Service européen d’action extérieure. Ces émissaires européens agissent dans des domaines spécifiques d’intervention, sur la base d’une répartition fonctionnelle des compétences définies par le traité de Lisbonne (De Schoutheete, 2010).

En vertu de l’article 15§6 TUE, le président du Conseil européen est tenu « d’assurer, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, sans préjudice des attributions du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. » Le haut représentant n’a plus la fonction de secrétaire du Conseil, comme l’était initialement dans le traité d’Amsterdam (1999) ; avec le traité de Lisbonne il a acquis un statut autonome : il est chargé en effet de conduire la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), ainsi que la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), et de les exécuter en tant que mandataire du Conseil (article 18 TUE). Sur le plan pratique, en s’appuyant sur le travail du service européen d’action extérieure, il assure la conduite du dialogue politique avec les tiers et exprime la position de l’Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales (article 27 TUE). Bien qu’ils aient le même domaine d’action à caractère intergouvernemental, qui donnerait à craindre un chevauchement des fonctions, les interventions du président du Conseil européen et du haut représentant s’opèrent à deux niveaux différents : le premier est responsable du dialogue « au sommet » avec les chefs d’État et de gouvernement, le deuxième a comme interlocuteurs les ministres des affaires étrangères des pays tiers. La distinction est claire, favorisée surtout par une attribution assez précise des fonctions du haut représentant. 

La relation du Conseil européen avec la Commission dans ce domaine se révèle plus problématique. Juridiquement, la Commission, en tant qu’institution, possède la faculté de guider l’action extérieure pour les matières communautaires autres que la PESC, telles que la politique commerciale commune, la politique de coopération au développement, la coopération économique, financière et technique ou l’aide humanitaire (article 17 TUE). Il existe cependant en matière de représentation extérieure de l’Union des compétences « à objectif large », combinant à la fois les dimensions intergouvernementale et communautaire, par exemple la politique de voisinage, la coopération au développement mais également, dans une optique plus globale, les différentes étapes de la politique d’élargissement. Puisque, à l’instar du Conseil, la Commission aussi est chargée de dialoguer avec les chefs d’État des pays tiers, l’interdépendance entre les deux institutions se révèle inévitable dans ce domaine (Aloupi, 2010).

La rencontre d’Ankara a constitué un exemple de cette représentation conjointe qui, comme tout type de « cohabitation », a révélé ne pas être toujours « idyllique ». Les dispositions contenues à ce sujet dans le TUE se caractérisent par leur ambiguïté, voulues ainsi par les États membres afin de conserver leur centralité dans la mise au point de la politique étrangère de l’Union. Une imprécision qui génère une confrontation inévitable entre les deux institutions et également entre leurs dirigeants respectifs (Merchet, 9 avril 2021).


Sources

Aloupi, Niki, La représentation extérieure de l’Union européenne, In : Annuaire français de droit international, volume 56, 2010. pp. 737-766.

De Schoutheete, Philippe, La représentation extérieure de l’Union européenne, In : Bulletin de la Classe des lettres et des sciences morales et politiques, tome 21, 2010. pp. 193-199.

Merchet, Jean-Dominique, Sofagate : « Les relations entre Ursula von der Leyen et Charles Michel sont détestables », L’Opinion, 9 avril 2021.

Salmon, Jean, Manuel de droit diplomatique, Bruylant, Bruxelles, 1994, pp. 678.

Traité sur l’Union européenne, Version consolidée, Journal officiel de l’Union européenne, C 326/13, 26.10.2012.


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